KAMU KURUMU NİTELİĞİNDE MESLEK KURULUŞLARINI DOĞURAN İŞLEV:
Mesleğin İdare İçinden Temsili ve Gerektiğinde Siyasal Kararlar Karşısında Korunması*
[su_quote]* Av.Nurten Çağlar Yakış ve Araştırma Görevlisi Dr. Nazile İrem Yeşilyurt tarafından TSBD’nin 14. Ulusal Sosyal Bilimler Kongresi’nde sunulan bildiriden alıntılanmıştır. [/su_quote]
Meslek kuruluşlarının vesayetçi, bürokratik, tekçi yapılar olduğu yönünde savlar 2010 öncesinden beri söylenilegelmiştir. Türkiye’de örgütlenme oranının durumu ve örgütlenme özgürlüğü önündeki engeller görmezden gelinerek, gönüllü ve serbest üyelik esasına dayalı, -vazgeçilmez bir koşul olarak- özel hukuk tüzel kişisi tipi örgütlenme modelleri önerilmiştir. Fiili bir siyasal rejim değişikliğini arkasından sürükleyen 2010 Anayasa değişikliğiyle birlikte, meslek kuruluşlarını yeniden yapılandırmak gerektiği savı, ideolojik destek bulmuştur. Bu destek özellikle akademik çalışmalardan gelmiştir. Kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının anayasal statüsü ile etkinlik biçimlerinin serbest piyasa ekonomisiyle ve katılımcı-çoğulcu demokrasiyle bağdaşmadığı vurgulanmıştır.
Kamu tüzelkişilikleri bir işlevden doğar ve görev alanları işlevleriyle belirlenir. Dolayısıyla, bu savları değerlendirirken, kuruluşları Dünya’da faşist siyasal iktidarların çöküş dönemlerine denk düşen meslek düzenlerinin[1] hangi özgül toplumsal işlevi taşımak üzere varlık kazandığı göz önünde bulundurulmalıdır. Türkiye’de kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu adını alan meslek düzenlerinin yasa ile devlet içinde, kamu tüzelkişiliği olarak örgütlenmesini kendileri gibi meslek örgütlenmesinin bir alanını oluşturan sendikalardan farklı kılan tarihsel gerekçeleri hatırlamak zorunludur. Meslek kuruluşlarının tarihsel kökenlerine dönüp bakıldığında, onları neoliberal dönüşüm sürecinde yeniden yapılandırma, yetkisizleştirme, etkisizleştirme arayışlarının hangi işlevi ortadan kaldırmaya yöneldiği belirginleşmektedir.
XX. yüzyıl başında ve daha sonra 1940’larda meslek düzenlerinin kuruluş evresinde, sendika ve kamu kurumu niteliğinde meslek düzenlerinin karşılıklı yarar ve sakıncaları gerek hekimler, eczacılar, hukukçular gibi meslek mensupları arasında gerekse bilimsel çalışmalarda çok fazla tartışılmıştır.[2] Tartışmaların odaklandığı konulardan biri, özel girişimle kurulan sendikalara üye olmak zorunlu değilken, belirli bir meslek kolunda faaliyet gösteren tek bir sendikadan söz edilemezken, meslek düzenlerinin yasayla kurulması, tüm meslek mensupları için tek bir meslek düzenine üyeliğin zorunlu kılınmasıdır. Bu dönemde, üyelerine deontoloji kuralları koyan bunlara aykırı davranışları yaptırıma bağlayan fakat aynı zamanda üyelerinin meslek içinde maddi menfaatlerini savunan hekim sendikaları ve yönetsel olarak güçlü bir örgütlenmeye ve bilgi-belge akışına sahip sendika konfederasyonları varken[3] ayrıca korporatif örgütlenen meslek düzenlerinin varlığının gerekli olup olmadığı sorgulanmıştır.
Örneğin sağlık alanında örgütlenen sendikaların mesleği temsil işlevini bir ölçüde yerine getirdiği inkâr edilmemekle birlikte, disiplini ve meslek ahlakını korumak konusunda yetersizlikleri dile getirilmiştir. Çünkü bunların sendikasız meslek mensupları üzerinde hiçbir yetkileri bulunmadığı gibi, üye olanlar da yaptırım tehdidi karşısında istifa etmekte özgürdürler. Kısaca, sendikalar, günümüzde de olduğu gibi, kendi tüzüklerini üye olmayan meslek mensuplarına karşı bağlayıcı kılacak ve kararlarını uygulamaya geçirecek araçlardan yoksun kalmışlardır.
Bu olgulara, sendikaların farklı siyasal eğilimleri benimsemelerinin, mesleki temsil etmek açısından dağınık ve tutarsız bir örgütlenme yaratması da eklenebilir. Bu koşullar altında, tekçi örgütlenme, işlevsel bir farklılık yaratma ve mesleği temsil etmeyi zorlaştıran dağınık örgütlenmeyi giderme ihtiyacından doğmuştur.
Devlet, dernek, sendika ve meslek düzenleri arasındaki işlev dağılımı çoklu tüzelkişilikler olarak örgütlenme ihtiyacını kabul ettirmiştir. Sendikalar, dernekler, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları hatta devlet arasında çoklu hukuksal kişiliklerin örgütlenme dengesinin kurulması önemlidir. Bu denge arayışını şu cümlelerden alıntılayabiliriz:
“Bağımsızlık ve bireycilik; bireycilik meslek disipliniyle sınırlanmalıdır ancak bağımsızlık her türlü aşırı müdahaleye karşı korunmalıdır.”[4]
Meslek düzenlerinin kuruluşları bakımından başlıca çekince, mesleğin kurallarını üyelerin değil devletin koyması[5], bundan dolayı devletin elinin mesleğin bağımsızlığını yok edecek şekilde bu örgütlerin üzerinde durması tehlikesi olmuştur.
Dünya’da meslek düzenleri, II. Dünya Savaşı yıllarında ve sonrasında ortaya çıkmışlar, Türkiye’de 1950’lerde yasayla kurulmuşlardır. O dönemde henüz anayasal kuruluş niteliğine sahip değillerdir; 1961 Anayasası ile anayasal kuruluş haline gelmişlerdir.[6] Anayasa uyarınca, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları genel idare içinde, onun hiyerarşisine tâbi idari birimler olarak örgütlenmemiş, devlet içinde ancak kararlarını üyelere kabul ettirecek ayrı bir tüzelkişilik olarak ortaya çıkmışlardır. Meslek kuruluşları, sivil toplum kuruluşu değil idaredir. Türkiye’de de meslek kuruluşları özel hukuk kişilerinin girişimiyle, bildirimle, kısaca serbest kuruluş ilkesiyle kurulan dernek, vakıf, sendika gibi özel hukuk kişilerinin aksine, devlet kaynaklı irade açıklamasıyla kurulmamaktadır. Tekçi ve zorunlu örgütlenmenin, yetki ve görevlerin tek bir hukuksal kişiliğe verilmesinin gerekçesi mesleğin temel değerlerinin daha iyi korunacağı düşüncesidir.
1980 askeri darbesinden sonra yapılan Anayasa, tüm kurumlara olduğu gibi meslek kuruluşlarına da yeni bir biçim kazandırmıştır. [7] Kamu kurumunda asli ve sürekli çalışan meslek mensuplarının üyeliği seçime bağlı kılınarak üye sayıları azaltılmaya çalışılmış ve vesayet denetimi getirilerek, muhalefet etme direnci de kırılmaya çalışılmıştır. Anayasa’daki yeni hükümlere koşut olarak kanun hükmünde kararnamelerle tüm meslek kuruluşlarının kuruluş yasaları değiştirilmiştir.
2000’li yıllardan itibaren “Yeni Anayasa Tartışmaları” içinde yer edinen mesleki örgütlenme biçimine ilişkin kapsamlı eleştiriler ile alternatif önerileri Liberal Düşünce Topluluğu’nun hazırladığı Rapor’da[8] bulmak olanaklıdır. Rapor, yeniden yapılandırma girişimlerine ideolojik desteğin bir örneği olarak da görülebilir. Aslında, desteğin ötesinde, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarına yönelik, “tekçi ve antidemokratik” yapılar oldukları iddiası çevresinde gelişen itibarsızlaştırma, yetkisizleştirme ve etkisizleştirme söyleviyle en belirgin haliyle bu Rapor’da karşılaşmaktayız.
Rapor’da, “Mevcut örgütlenme modeli İttihatçı zihniyetin, Tek Parti Döneminin ve 1961 Anayasasının getirdiği vesayetçi düzenin ve yönetim yaklaşımının bir uzantısı”[9] olarak nitelenmektedir. Zorunlu üyelik esası ve örgütlenme konusundaki tekçi yapı demokratikleşme, özgürlükler ve birey hakları bakımından sınırlayıcı ve kısıtlayıcı görülmekte, alternatif örgüt kurulamamasının örgütlenme özgürlüğü ve bireysel tercih serbestisi ile çeliştiği, haksız rekabete neden olduğu ileri sürülmektedir.
Zorunlu üyelik, yasayla kuruluş ve mesleğin bağımsızlığını koruyan bir örgütlenme biçimi meslek düzenlerinin kurucu ilkelerindendir. Bir tercihten değil, kurucu ilkelerden bahsediyoruz. Çünkü tarihsel olarak, dernek ve sendika gibi örgütlenmeler mevcutken meslek düzenlerinin ayrı ilkelere dayanması, özgül bir işlevi yerine getirmek üzere ortaya çıkmalarından kaynaklanmaktadır.
1982 Anayasası’nın eklenen sınırlayıcı hükümler nedeniyle 1961 Anayasası’na göre çok daha uzun olan 135. maddesi; kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının kamu tüzelkişisi olması, yasayla kurulması ve düzenlenmesi, zorunlu üyelik, organların seçimle belirlenmesi gibi demokratik ve kurucu ilkelerine dokunmamıştır. Rapor’da ise, yeniden yapılandırma sürecinin;
“-Kuruluş bakımından “serbestlik”,
-Üyelik ve finansman bakımından “gönüllülük”,
-Teşkilatlanma ve hukukî statü bakımından “özel hukuk tüzel kişiliği”,
-Faaliyet ve hizmetler bakımından “serbestlik”i”
esas alması önerilmektedir. Dolayısıyla, kurucu ilkeleri ortadan kaldıran söz konusu öneri, aslında bir yeniden yapılandırma önerisi değil, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarını ortadan kaldırma önerisidir.
Liberal Düşünce Topluluğu, meslek örgütlenmesini özel hukuk tüzelkişiliğine dönüştürmeyi öneren raporunda, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarını sendika ve derneklerden farklı kılan tarihsel işlevi görmezden gelmekte, örgütlenme özgürlüğü bakımından yeni bir olanak sunmamaktadır. Aksine, meslek örgütlenmesinde mevcut olanaklardan birini devre dışı bırakmaya çalışmaktadır. Bu açıdan, öneriler, örgütlenmeyi özgürleştirmek değil özelleştirmek anlamına gelmektedir.
Liberal Düşünce Topluluğu, devletin kurucu iradesi yerine özel kişilerin iradesiyle serbestçe kuruluşu önermektedir. Liberal Düşünce Topluluğu’nun eleştiri ve önerilerini, gerçekle uyumsuz buluyoruz. Nitekim sendika ve derneklere zorunlu üyelik örgütlenme özgürlüğüyle bağdaşmayacağından, belirli bir mesleğe mensup olan bazı kişiler üye olmama tercihini kullanarak denetimin dışında kalabilecektir. Denetleyen ve yaptırım uygulayan bir örgüte, zorunlu olmadığı sürece kim üye olmak ister?
Dernek ve sendikalar meslek mensuplarını üye olmaya zorlayamayacakları gibi, yürüttükleri iktisadi faaliyeti de sınırlayamazlar. Meslek kurallarını ihlal eden üyelerinin ancak üyeliklerine son verebilirler, faaliyeti yerine getirmekten sürekli ya da geçici olarak men etme kararı alamazlar. Dernek ve sendikalar, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının üyeleri üzerinde uygulayabileceği yaptırımları, gerçekleştireceği denetimi gerçekleştiremezler.
Rapor’da, mesleki faaliyetin denetimi, adeta meslek mensuplarının özdenetimine ya da piyasa koşullarında mesleğin teknik bilgisiyle donatılmamış, bu alanda kendisinden uzmanlık beklenemeyecek tüketicilerin denetimine havale edilmektedir.
Dernek ya da sendikaların üye olmayanlar üzerinde hiçbir hukuksal yaptırım aracı bulunmamaktadır. Oysa kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları, mesleğe ilişkin faaliyeti yerine getiren herkesi kapsayacak deontoloji ilkeleri ve kurallar getirirler. Bu kural ve ilkeler hükümet programı ile aynı yönde olmak zorunda değildir. Bu ayrılık, örneğin sağlıkta TTB ile, imarda TMMOB ile gerilimin nedenlerinden biridir. Kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları, mesleği gerektiğinde siyasal programa karşı da savunmaktadır.
Meslek düzenlerinin ortaya çıkışında olduğu gibi bugün de güncel sorun, sendika ve derneklerin yanında ayrı işlev taşıyan tek örgüt altında kamu gücü ayrıcalıklarını kullanan, kamu tüzelkişiliği taşıyan meslek örgütlerinin temsil ettiği meslek ile devlet tüzelkilşiği arasında dengenin nasıl sağlanacağıdır. Kısaca, mesleğin bağımsızlığının devlet tüzelkişiliğinin özellikle siyasal iktidarın müdahalelerine karşı nasıl korunacağıdır.
Tarihte, meslek düzenlerinin antidemokratik yapılara dönüşmesi Salazar, Vichy, Mussolini iktidarlarına denk düşmüştür. Tarihin büyük örnekleri, örgütlerin kendi içinde antidemokratik oluşuyla değil, iktidarların mesleği dönüştürme girişimlerine ilişkindir. Meslek düzenlerinin faşist oldukları dönemlerden değil, faşist devlet yönetimlerine denk düşen anti-demokratik örgütlenmelerden söz edilebilir.
Antidemokratik, faşist eğilimler, tam olarak organların üyeler tarafından seçiminin askıya alınıp da idari atamaya dönüştüğü dönemlerde ortaya çıkmıştır. Örneğin, Fransa’da Vichy Hükümeti ulusal korporatist ideolojiyi benimsemiş, Yahudileri meslekten dışlayan antisemit yasalar çıkarmış, seçim ilkesini ülkenin daha iyi günlerine kadar askıya almıştır. Devlet otoritesi, II. Dünya Savaşı sona erene dek meslek düzenleri üzerinden elini çekmemiştir. Deontolojiye ve iç işleyişe ilişkin olanlar başta olmak üzere işlemlerin onaya tabi tutulması, organ ve kişilerin hükümet tarafından görevden alınması gibi anti-demokratik uygulamalar meslek düzenleri üzerine ipotek koymuştur. Siyasal iktidarın meslek mensupları üzerinde
gerçekleştirdiği denetim, faşist, yabancı düşmanı hatta ırkçı politikaların uygulamaya geçirilmesini kolaylaştırmıştır.[10]
Vichy Rejimi kendi meslek örgütlerini ulusal korporatist ideolojiye göre kurmuştur, bu döneme ait meslek örgütleri Rejim sona erdikten sonra tamamıyla dağıtılmamış ancak antidemokratik ve ayrımcı düzenlemeler mevzuattan ayıklanmıştır.
Yine Rapor’da geçen, “meslek kuruluşlarının sunduğu kimi hizmetler ve kullandıkları yetkilerin serbest piyasa ekonomisinin işleyişine müdahale niteliğinde olduğu ve rekabeti sınırladığı”[11] iddiasına gelirsek, zaten kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları bazı mesleklerin gösterdikleri özellikler nedeniyle sadece piyasa koşullarına terk edilip yozlaşmalarını önlemek ihtiyacından doğmuşlardır.
Kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının düzenlediği ve denetlediği meslekler, basitçe ticari faaliyet değildir. Örneğin avukatlık, hekimlik, mimarlık ve mühendislik gibi meslekler serbest meslek yönü bulunmakla birlikte, kamu hizmeti niteliğinde ya da kamu hizmeti olmaya yatkın faaliyetlere karşılık gelir. Bununla birlikte, örneğin avukatlar adalet kamu hizmetinin, hekimler sağlık kamu hizmetinin yürütülmesine katılırlar. Öte yandan, piyasa koşullarında girişim özgürlüğü söz konusudur. Oysa saydığımız meslekler, yalnızca sermaye konularak ve işyeri açma ruhsatı alınarak yürütülemez; mesleğin gerektirdiği formasyonun yeterliliğini belgeleyen belirli türde diplomaya sahip olmayı ve mesleğin deontoloji kurallarına uygun yürütülmesini gerektirir. Kısaca, ancak mesleğin gerektirdiği teknik donanıma ve etiğine sahip olanlar bu alana girebilir ve var olabilir. Bu nedenlerle, akademik yönü bulunan meslekler piyasadan ve ortak hukuktan ayrı düzenleme biçimlerine tâbi tutulmuştur.
Mesleği temsil eden kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının görev ve yetkileri, ticari yönü bulunan bir faaliyetin dışsal denetimi anlamına gelen kolluk denetiminin ötesindedir. Mesleğin içeriden düzenlenmesi, bu düzenin korunması ve faaliyetlerin denetlenmesi bir kamu hizmetidir. Meslek kuruluşları, mesleğin teknik bir edim olarak belirli nitelikte yürütülmesiyle sınırlı olmayarak, meslek onurunu ve saygınlığını da koruma işlevi üstlenirler. Tüm meslek mensuplarının kayıt altında faaliyet göstermesi ve mesleğin teknik bilgisinde, deontolojisinde uzmanlaşmış yapılarca denetlenmesi esastır. Bu denetimi, tüketici memnuniyetine terk etmek mümkün değildir. Şüphesiz, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları da, sendika ve dernekler gibi üyelerinin mesleğe ilişkin kişisel ve ortak yararını da savunurlar, üyeler arasında dayanışmayı örgütlerler. Ancak mesleği temsil etmek sendikaların dolaylı olarak yerine getirdiği bir işlevdir. Kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları ise, üyelerinin çalışma yaşamındaki bireysel ve ortak yararlarından soyut olarak mesleği hem piyasaya hem de hükümetin siyasal kararlarına karşı korurlar, temsil ederler. Kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının hukuksal kişiliği (kamu tüzelkişiliği) bu özgül işlevle belirlenmiştir.
10.02.2018
[1] Türkiye’de “kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu” adını alan meslek örgütleri, farklı ülkelerde farklı adlar taşıdığından “meslek düzeni” şeklinde genel bir kavram kullanmayı tercih ediyoruz.
[2] Jean Berton, Les ordres professionnels, (yayınlanmamış doktora tezi), Faculté de Droit d’Université de Paris, 1951, s. 23
[3] Jean Berton, Les ordres professionnels, (yayınlanmamış doktora tezi), Faculté de Droit d’Université de Paris, 1951, s. 23
[4] Louis Heller, Des rapports entre l’ordre des médecins et L’État, thèse médecine, Paris, Amédée Legrand & Jean Bertrand Editeurs, 1941, s. 90
[5] Jean Berton, Les ordres professionnels, (yayınlanmamış doktora tezi), Faculté de Droit d’Université de Paris, 1951, s. 25
[6] 1961 Anayasasının 122. maddesine göre; “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kanunla meydana getirilir ve organları kendileri tarafından ve kendi üyeleri arasından seçilir. İdare, seçilmiş organları, bir yargı mercii kararına dayanmaksızın, geçici veya sürekli olarak görevinden uzaklaştıramaz. Meslek kuruluşlarının tüzükleri, yönetim ve işleyişleri demokratik esaslara aykırı olamaz.”
[7] 1982 Anayasasının kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının faaliyet alanına pek çok sınır getiren 135. maddesi ise şöyledir: “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişilikleridir. / Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların meslek kuruluşlarına girme mecburiyeti aranmaz. / Bu meslek kuruluşları, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar. / Bu meslek kuruluşları ve üst kuruluşları organlarının seçimlerinde siyasi partiler aday gösteremezler. / Bu meslek kuruluşları üzerinde devletin idari ve denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir. / Amaçları dışında faaliyet gösteren meslek kuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirlediği merciin veya Cumhuriyet Savcısının istemi üzerine mahkeme kararıyla son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir. / Ancak, milli güvenliğin, kamu düzeninin, suç işlenmesine veya suçun devamını önlemenin yahut yakalamanın gerektirdiği hallerde gecikmede sakınca varsa, kanunla bir merci, meslek kuruluşlarını veya üst kuruluşlarını faaliyetten men ile etkilendirilebilir. Bu merciin kararı, yirmidört saat içerisinde görevli hakimin onayına sunulur. Hakim, kararını kırksekiz saat içinde açıklar; aksi halde, bu idari karar kendiliğinden yürürlükten kalkar.”
[8] Liberal Düşünce Topluluğu, “Türkiye’de Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşlarının Yeniden Yapılandırılmasına İlişkin Reform Önerisi”, http://www.liberal.org.tr/uploads/yuklemeler/Reform_Onerisi.pdf (07.06.2015). (Kısaca Rapor olarak anılacaktır.)
[9] Rapor, s. 5
[10] Michel Lascombe, Les ordres professionnels, (yayınlanmamış doktora tezi), Faculté de Droit de Strasbourg, 1987, s. 131
[11] Rapor, s. 5
